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浅谈信访工作中法治思维的践行
发布时间:2019-3-19 8:32:35    点击:323次    [关闭本页]

河南省信访局  刘学敏

信访是法律赋予公民的神圣权利。它不仅是公民救济权利的途径,还是公民向党和国家提出批评建议的具体形式。我国宪法规定:公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有提出批评和建议的的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。近年来,随着我国法治化进程加快,信访工作的法治化建设逐步得到推进,各地信访工作中的法治思维也得到了有益探索。但信访工作实践中,也存在着诸如信访干部法律素养不高、信访群众法治思维淡薄、合作机制缺乏等问题。因此,目前亟待在加强基层信访干部队伍建设、拓宽信访平台及完善机制等方面下工夫,从而推动信访工作法治化建设持续健康发展。

党的十九大提出:“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”我们党要加强执政能力、推进依法治国,必须要提高政府机关和领导干部运用法治思维化解矛盾、维护稳定的能力。

一、信访工作中法治化思维的内涵

我国《信访条例》第1条规定:“为了保持各级人民政府与人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本条例”。《信访条例》开宗明义强调立法宗旨是保护信访人的合法权益。合法权益强调的是法益,法益体现了法治的公平与正义。现代法治的核心内涵就是社会公平与正义,也是法治最终要达到的实然目的。

信访工作中践行法治化思维,即信访部门既要依法行使自身权力,又要依法保障上访者的基本权利。具体说来,信访工作的法治化思维应包含两方面含义:一是信访工作的形式法治化,即信访制度运行的秩序必须依法维护;二是信访工作的实质法治化,信访制度的根本目的是保护信访人的合法权益,实现实质的社会公平与正义。因此在具体信访实践中不仅要从形式上推动信访工作法治化,更要注重实现信访工作的实质法治化。

二、制约信访工作法治化思维建设的因素

2014年中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,2017年国家信访局出台《依法分类处理信访诉求工作规则》(国信发〔201719号),这一系列相关文件的下发为各地信访工作制度改革提供了指导性意见。信访工作改革措施实施后,从国家治理层面看,一定程度上规范了信访领域的工作秩序,引导信访群众通过正当渠道反映和解决利益诉求。然而,信访工作中出现的一些新情况和司法裁判中长期存在的问题(如仅做出程序性判决,实体性解决措施缺失,从而导致群众在信访工作领域非访、缠访、闹访),也成为实现信访工作法治化的直接障碍。

(一)信访干部法律专业知识欠缺

“为党分忧、为民解难” 是对信访干部的基本要求。信访干部要秉持“心中有党”、“心中有民”、“心中有责”、“心中有戒”的担当情怀,带着感情和责任处理好信访工作问题。当前,信访干部的法治思维、法治意识不断得到强化和提高,他们为推进基层信访工作的法治化建设做出了重要贡献。但同时也应看到,信访干部的法律素养参差不齐已经成为阻碍信访工作法治化建设的重要因素。信访干部队伍中,有相当一部分是部队转业军官及非法律专业毕业的大学生,由于缺乏系统完备的法律知识储备,面对群众来访,他们往往难以从法律角度给予及时、专业、准确的回答,这就直接影响了信访工作的效率和质量。

(二)信访群众法治意识淡薄

行政干预的客观存在、司法判决的执行难的等多种因素的存在造成了信访群众的法治意识淡薄,同时也消耗着信访群众对司法公正的信任、对法律权威的遵从,这是长期以来基层信访群众“信访不信法”、“信上不信下”现象盛行的缘由所在。由于法治意识淡薄,信访群众在遇到问题时通常更倾向于选择程序较为简单、成本较低的越级上访而非正规的法律途径,特别是在重大会议、节日等敏感特殊时期,部分信访群众受到缠访、“闹访”回报高的不良刺激和基层政府“花钱买平安”无奈妥协的暗示作用,在“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”的错误观念的引导下,频频上访,产生了极大的社会负面影响。

(三)公共治理思维潜在威胁信访公民权益

行政复议和行政诉讼是公民认为自身合法权益受到政府行政行为损害时,应当选择的行政救济和司法救济渠道。在当前倡导信访工作法治化的背景下,对于那些不应纳入信访部门管辖的行政案件,信访部门应及时告知信访人到相关政府职能部门提起行政复议或行政诉讼,这是信访工作法治化的重要措施。但目前在一些地方政府的公共治理中,基于对政绩的过分追求,政府职能部门为实现预期的项目治理目标,在明知行政行为违法,可能侵害公民合法权益的情况下,仍然坚持把违法的行政行为实施完毕,并以这类行为不属于信访部门管辖为由,排斥、拒绝信访部门的案件受理,并明确要求权益受损公民应通过行政复议或行政诉讼维护权益。行政行为实施完毕后,具有不可逆转性,权益受到损害的公民申请行政复议或行政诉讼需要一定的时间期限才能完成救济活动,即使事后的行政复议或行政诉讼公民胜诉,权益受损的公民依法得到补偿,但金钱财物赔偿等不是权益受损人愿意接受的结果。

这样的公共治理思维,其社会危害性和对公民权益的潜在威胁都是巨大的。违法或不当行政行为导致最后损害结果的不可逆转,权益受损的公民只能被迫接受赔偿。特别是一些征地拆迁的信访案件,即使公民通过行政复议或诉讼胜诉,但原有的房屋和土地使用权客观上不能再拥有,不动产也不能恢复原状,公民意图保护原有房屋和土地使用权的目的无法实现,而政府违法行政的征地拆迁目标反而达成。

(四)相关部门尚未形成合作机制

依法解决信访群众的合理合法利益诉求,关系着干部和群众关系的和谐融洽, 关系着司法权威的神圣不可侵犯,关系着政府公平正义形象的塑造,进而影响到党长期执政地位的巩固。依法解决信访群众的合理合法利益诉求的关键,在于形成多部门协同解决的合作机制。当前,基层信访工作难做的主要原因在于相关部门尚未形成合力,导致信访部门“孤掌难鸣”,无法切实解决群众的信访难题,目前急需通过立法程序制定相关部门间的合作问责机制,把信访群众的合理合法诉求解决到位,把违法行为依法处理到位,把不合理诉求认识教育到位,进而保证信访工作在法治轨道上良性运行。

三、 信访工作中法治化思维的践行路径

党的十九大报告提出“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革,提高全民族法治素养和道德素质。”加快建设法治国家的要求为信访工作提供了新的启示,同时也对信访工作提出了更高的要求。加快推进信访工作法治化的建设进程,提升信访工作的法治化程度,也必将深入推动中国政府新时期依法治国工作的整体进程。信访工作中的法治化思维要日渐形成,就要从以下不同路径分头做起。

(一)出台具体政策,解决当前信访热点、难点问题

党的十九大报告提出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”从世界各国法治化进程体现的共同规律来看,没有哪个国家能够一步到位实现全方位的法治化。从“政策”到“政策性法律”,再发展到“法律性政策”,最终从“法律性政策”到真正意义上的“法律治理”,是我国从“人治”向“法治”发展的制度演进规律。因此,对于当前信访工作中反映出的、迫切需要解决的社会矛盾,可以由过渡性的“问题解决型”政策提供解决方案,避免由于过分强调法律“安定性、整体性、协调性”造成制度真空。例如,剥离涉法涉诉类信访案件,转向政法委指导下的集中处置,这是解决当前信访热点、难点问题适宜的选择。

(二)加强信访工作人才队伍建设

习近平总书记一再强调加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。抓实信访源头治理工作,应多渠道打造信访法治服务队伍,着力从源头上化解信访难题。加强信访工作人才建设,应包含两方面的内容:

一方面要打造一支具有责任担当意识,熟悉掌握法律、政策、经济等知识,综合运用教育、调解、疏导等手段,能够依法解决好群众利益诉求的信访干部队伍。在选派信访干部的问题上,建议直接通过公务员考试录用相关法律专业的高校毕业生,也可以通过制度约束选派符合相关条件的公职人员到信访部门挂职锻炼,使优秀干部在基层一线倾听群众心声、解决群众难题成为常态化,让信访部门成为锤炼干部党性、塑造政府形象的重要阵地。

另一方面,要打造一支具备专业法律素养的行业群体作为基层信访“智囊团”。化解信访矛盾的关键还在于“法治”,提升信访工作的法治化水平,还需要借助政府法制办、司法部门等机构工作人员以及律师等专业人士的力量为解决疑难信访案件提供扎实可靠的法律依据。对于那些在信访程序内无法解决的案件,要及时引导信访群众进入法律程序,真正营造出基层法治信访的良好氛围。

(三)推进信访宣传工作法治化建设

信访宣传是信访部门引导社会舆论,回应社会关切,把握信访工作主动权,提升政府公信力的重要工作。针对信访群众对政策怀疑、对现实不满、对信访干部有偏见并具有特殊利益诉求的特点,各级信访部门、司法部门以及相关处理信访工作的企事业单位应加强信访工作的舆论宣传。通过相关部门的媒介宣传,引导信访群众(特别是缠访、闹访群众)理解党和政府政策法规、了解信访工作基本流程,增进党群、干群关系的和谐融洽。

信访工作的具体宣传途径可以根据社会发展形势做出调整,比如:巩固传统信访媒体宣传阵地,充分利用“网媒”和“纸媒”的载体作用;通过完善“网上信访”渠道和信访信息系统建设以及发行信访刊物,加大宣传力度,拓宽宣传渠道。此外,将法治教育纳入国民教育体系。应在中小学、高校各个阶段设立不同层次的法律知识课程,让法律工作者走进校园。同时,以群众喜闻乐见的方式开展普法宣传活动,结合本地实际编制群众喜欢易接受的普法栏目剧、情景剧,利用微博、微信等新媒体传播给社会公众。

(四)处理好治理思维与法治思维的关系

信访工作在呈现法治化的同时,仍然处于治理化为主的一种形态。在信访工作实践中,治理化的工作方式解决了大量的信访纠纷,规避了由此带来的社会风险,这是信访法治化无法替代的。并且,目前政府无法承担完全的法治化信访在基层政府的运作成本,信访群众更承受不起这种成本。对于那些与政府治理目标相冲突、让政府“难堪”的信访案件,建议通过案外协调的方式予以解决,其具体范围包括行政诉讼案件、群体诉讼案件、涉及与法律相冲突的风俗习惯的案件等。案外协调通常情况下既可以保护信访人的利益,又能照顾政府的“面子”,法院既履行了法律的职责,又完成了解决纠纷的任务。从宏观上讲,信访工作中运用法治思维解决问题,并不意味着要完全排斥治理化思维。因为解决信访纠纷的方式依然是多元的,法治思维为治理思维提供了解决问题的原则和框架,只要不违反法律的规定和立法精神,治理思维可以与法治思维并存于信访工作之中。

(五)重视信访理论研究,为信访法治化提供学理依据

信访学以信访者和信访受理者之间的社会政治活动作为研究对象,以信访活动的发生、发展和信访工作的方针、原则、方法及其基本规律为研究内容。信访学研究人们如何通过来信来访这种特殊的形式同社会组织管理者发生联系,以及社会组织管理者如何处理人们来信来访这一特殊的社会活动。

在处于社会转型期的当下,信访学与法学相互促进、相互依托。信访特定的领域以及信访部门长期以来积累、沉淀、占有的大量数据、资料,使得法学的研究可观察、可验证、可量化、可评估,不仅为法学研究尤其是应用法学研究提供了绝好的素材,而且提升了法学理论的实践指导意义。在法律的视角下,信访学中信访个体与组织管理者之间的关系被定格为具有对等地位和权利义务的法律关系。并进一步分解为程序规范和实体规范。法治化的信访工作因此具有普适和

确定的行为依据。所以,在信访法治化的进程中,要特别重视对于信访法治的研究,用先进的法治思想、法治理念、法治手段指导、规范信访工作。(来源:法新网)

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